Le régime hyper-présidentialiste de la Ve République a ses détracteurs et ses zélateurs. Ceux-ci soutiennent qu’il a permis, depuis soixante ans, de remédier enfin à l’instabilité chronique des parlementarismes antérieurs. Ceux-là que la démocratie s’accommode mal de cette étrange monarchie élective où presque rien ne peut entraver un Président doté d’une majorité, et déplorent le rôle purement administratif de chambres priées d’adopter les textes qu’on leur soumet. Il serait possible pourtant de cumuler les avantages de la capacité d’action et du recul démocratique si le Parlement était enfin remis à la place que lui prévoit la constitution.
Des trois fonctions attribuées au Parlement par l’article 24 de notre norme suprême, la première est la plus scrupuleusement remplie : « Le Parlement vote la loi. » La deuxième (« il contrôle l’action du gouvernement ») l’est… parfois. La troisième (« il évalue les politiques publiques ») presque jamais. L’appel récent de plusieurs députés, dont Amélie de Montchalin, en faveur de la création d’un « office d’évaluation des politiques publiques »constitue une heureuse initiative. Une telle création présenterait trois avantages.
Codes d’éléphantiasis. Le discrédit dont souffrent nos institutions représentatives prend autant sa source dans le peu de pouvoir réel que possèdent nos députés et sénateurs que dans l’ahurissante inflation législative qui a frappé nos codes d’éléphantiasis. La longueur moyenne du Journal officiel est passée de 15 000 pages par an dans les années 1980 à 23 000 pages. « S’ensuit une demande croissante de lois, qui alimente à son tour l’inflation législative », note une étude du Sénat lui-même. Ce serait le premier avantage d’un Parlement occupé à mieux évaluer les politiques publiques : faute de temps, il cesserait d’être une fabrique à textes brouillons et bavards enchaînant d’un mandat à l’autre confusions et palinodies.
Le deuxième avantage ne serait pas moins grand : en se concentrant sur des textes mieux bâtis et en veillant à leur développement, le Parlement empêcherait la pratique si courante de la réécriture hypocrite des textes par l’administration. Car le pouvoir, il faut le dire, est moins confisqué par le gouvernement lui-même que par un appareil technocratique qui a son propre agenda. L’épisode mémorable du « choc de simplification » annoncé en 2013 l’avait illustré avec force. L’une des mesures fortes de la loi était d’instituer la règle selon laquelle « le silence de l’administration face à une demande vaut acceptation ». Les administrations centrales ont mis à profit les décrets d’application pour multiplier les exceptions en déni complet de la volonté du législateur. Sur plus de 3 600 procédures nécessitant une demande d’autorisation auprès de l’administration, seulement un tiers peuvent bénéficier de la nouvelle règle, et seulement 730 dans le délai de deux mois prévu initialement.
Le dernier avantage est le plus important : la politique de notre pays cesserait d’être pilotée à l’aveugle, sans évaluation sérieuse ni ex ante ni ex post. Il est essentiel pour la crédibilité de l’Etat qu’un regard indépendant et rigoureux soit porté sur les politiques publiques. De coûteux fiascos seraient ainsi évités ou au moins minimisés. Un Parlement qui s’adjoindrait avec détermination l’expertise et la force de frappe d’une institution telle que la Cour des comptes (dont les excellentes analyses sont hélas trop souvent enterrées) redeviendrait une pièce maîtresse de notre régime sans y réintroduire instabilité et indécision.