Les mesures gouvernementales concernant les finances des collectivités locales apparaissent désormais plus clairement. En résumé, d’une part, la baisse des recettes fiscales locales liée à la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des assujettis sera compensée. Il subsiste néanmoins une inconnue de taille concernant la compensation pour les 20 % restants des assujettis dont la taxe d’habitation devrait aussi être supprimée, comme s’y est engagé le Président Emmanuel Macron. Les 12 milliards d’euros environ que représenterait cette dernière tranche de suppression seront-ils compensés ? Devront-ils être absorbés par les collectivités elles-mêmes ? Nul ne le sait. D’autre part, pour diminuer les dépenses des collectivités de 12 milliards sur cinq ans (soit 2,5 milliards par an environ) sans toucher à la dotation globale de fonctionnement (DGF), le gouvernement prévoit une fixité imposée des ratios des dépenses de fonctionnement des collectivités et de leur endettement.

Incontestablement, ces mesures appellent, si les collectivités locales veulent conserver, voire accroître la qualité et la quantité de leurs services publics, une métamorphose de leur productivité, donc du management de leurs ressources humaines. Sans compter qu’un accroissement de la productivité publique locale revaloriserait l’image des fonctionnaires territoriaux en dignifiant leur rôle, parfois dégradé aux yeux des citoyens par des soupçons de sous-efficacité. Or le bruit de fond médiatique des collectivités locales via, par exemple, l’Association des maires de France ou celle des régions ne semble pas soutenir une métamorphose de leur productivité publique. Remontent plutôt de leur part des protestations et des égosillements face aux objectifs gouvernementaux de suppression de la taxe d’habitation et d’économies. Que n’a-t-on entendu de la part de certains élus locaux sur ces questions : « Nous sommes déjà à l’os… », « les repas des enfants, leur garde et celle des personnes âgées ne seront plus assurés… », « c’est la décentralisation qu’on assassine… », voire, de la part d’un maire de l’Hérault probablement adepte du comique troupier, « nous sommes en string » !

Pourtant, de nombreuses études et expériences montrent que les réserves inexploitées de productivité publique locale sont conséquentes*. Ainsi, l’étude du cabinet Sofaxis publiée en novembre 2017 révèle que l’absentéisme a augmenté beaucoup plus – + 28 % – dans le secteur public que dans le privé depuis 2007. Il atteint le taux moyen de 9,5 % dans les collectivités locales, soit 15 jours par an, alors que le taux d’absentéisme « normal », incompressible, est estimé en France autour de 5 %, soit 8 jours par an et par employé. En sachant que les disparités sont très fortes, puisque certaines communes et agglomérations comptent près de 40 jours d’absence par an et par agent**. L’absentéisme évitable, soit 4,5 % (9,5 % – 5 %), représente ainsi, en non-production de services publics des collectivités locales, l’équivalent de 76 500 agents à temps plein, soit une évaporation budgétaire, une perte de productivité publique si l’on préfère, d’environ 6 milliards d’euros par an.

En outre, sur le problème des non-productions dans les collectivités locales, un rapport de la Cour des comptes de 2016 a montré que le temps de travail moyen attendu des agents territoriaux était de 1 562 heures par an au lieu des 1 607 heures légales, en raison d’avantages fériés divers, soit 45 heures par an et par agent de travail en moins. Cela représente, à l’échelle du 1,7 million de fonctionnaires territoriaux, en équivalents temps plein, 76 500 agents soit, là encore et en sus, environ 6 milliards d’euros par an de pertes de valeur ajoutée.

Que signifient ces chiffres ? Que les collectivités disposent de réserves économiques de l’ordre de 12 milliards d’euros par an dont elles se soucient trop peu – l’étude Sofaxis a ainsi révélé que seuls 20 % des décideurs territoriaux avaient mis en place des actions de sensibilisation sur l’absentéisme et les pertes de productions – mais s’exaspèrent d’économies de 2,5 milliards par an. La question de fond qui se pose aux collectivités locales est donc celle de la conversion de ces 12 milliards d’euros aujourd’hui évaporés en valeurs ajoutées économiques additionnelles. Comment faire ?

Concernant le temps de travail des agents, les décideurs territoriaux doivent faire preuve d’un soupçon de courage politique et appliquer la loi sur les 35 heures, pourquoi pas selon un échéancier négocié avec leurs agents. Concernant l’absentéisme compressible, les recherches et les expériences en la matière montrent que sa cause racine première réside dans un défaut de management des ressources humaines, et non pas dans leur soi-disant « fainéantise » comme on peut l’entendre de façon caricaturale. On ne parle pas là d’un « mauvais » management, copie mal digérée du management privé, que d’aucuns ont appelé le new public management et que l’on a vu fleurir dans le secteur public ces dix dernières années au travers par exemple des expériences rocambolesques de lean management.Mais un « bon » management, piloté par les décideurs territoriaux (élus, directeur des ressources humaines et directeur général des services), porté par les cadres territoriaux, et qui agit positivement sur les structures et les comportements. Les structures, pour mettre en place des dispositifs stimulants de promotion, de formation, de rémunération, de recrutement et d’organisation du travail des personnels. Les comportements, pour motiver, accompagner, améliorer les conditions de travail, sanctionner positivement ou négativement de façon équitable les agents. Ce « bon » management adapté aux collectivités locales existe, comme les exemples scandinave ou canadien le démontrent, ainsi que des exemples français (insuffisamment mis en avant du reste). Il revient aux élus locaux de s’en saisir fermement, de mener leur révolution copernicienne en la matière, plutôt que de s’enfermer dans des attitudes d’apparence plaintives et corporatistes qui lassent leurs concitoyens et desservent l’image de leurs agents. Car une chose est sûre, selon la théorie et la pratique, un tel « bon » management ne peut être impulsé localement que par les élus eux-mêmes. Du reste, certains élus en France ont déjà créé, au sein de leurs services, une équipe « contrôle de gestion » ou « pilotage des performances » qui, en lien avec les équipes « ressources humaines », vont dans ce sens.À la décharge des élus locaux et de leurs cadres, il est vrai aussi que l’État récompense bien mal les collectivités vertueuses au plan de leur gestion et de leur management des ressources humaines. Aussi, au-delà de prendre en main la question de leur productivité, les collectivités devraient probablement mettre plus d’énergie, via leurs associations représentatives, pour que l’État incite mieux à la vertu locale. Par exemple, la compensation de la suppression de la taxe d’habitation ne prévoit pas d’incitations pour les communes qui auraient fait des efforts fiscaux ces dernières années, puisque cette compensation de l’État « à l’euro près » entérine de fait les augmentations de taxes d’habitation décidées en 2016-2017. Autre exemple, les ratios attendus de gestion locale comme le « célèbre » ratio charges de personnel/dépenses de fonctionnement se dégradent pour les communes qui diminuent leurs dépenses de fonctionnement. Également, le statut de la fonction publique territoriale rend difficile au plan de la rémunération et des promotions la reconnaissance des agents méritants au détriment de ceux qui le seraient moins. Sur ce sujet, les propositions du comité « Action publique 2022 » voulu par le Président Macron pour rénover le statut de la fonction publique, notamment territoriale, doivent être scrutées de près par les collectivités pour s’assurer que la gestion vertueuse soit enfin mieux sanctionnée par l’État.

Au fond, loin d’une attitude réactive de résistance au changement face aux mesures gouvernementales, les collectivités, via leurs associations représentatives et leurs relais, pourraient peser de façon proactive pour négocier avec l’État, au travers par exemple des pactes fiscaux territoriaux*** de niveau établissement public de coopération intercommunale (EPCI), des jeux gagnants-gagnants dans lesquels, en échange de gains de productivité publique via un management plus agile des ressources humaines – qui ne consiste pas à rétrécir les services publics, on l’aura compris, mais au contraire à les développer sous contraintes de ressources –, elles percevraient des incitations financières réelles et significatives.

* « Coproduire la performance socialement responsable des collectivités territoriales : résultats émergents d’une recherche-intervention au sein d’une mairie », L. Cappelletti et S. Khenniche, Politiques et management public n° 34, pp.19-41, 2017

** Le contrôle de gestion de l’immatériel, une nouvelle approche du capital humain, Laurent Cappelletti, Dunod, 2012.

*** « Pour un pacte fiscal territorial de baisse des impôts locaux », Laurent Cappelletti, Les Échos, 28 août 2017.


Professeur titulaire de chaire au Conservatoire national des arts et métiers (Cnam). Il est le directeur de l’Institut de socio-économie des entreprises et des organisations (Iseor) et membre de l’Institut Sapiens.

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